耕地保护事关粮食安全、生态安全和社会稳定。2024年中央一号文件强调，严格落实耕地保护制度。健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。当前我国国土利用和生态建设格局在局部地区还不稳定，在保障粮食安全的大背景下，遏制耕地“非农化”，防止基本农田“非粮化”的形势还很严峻。耕地占补平衡制度对于遏制耕地“非农化”作出历史性贡献，是“藏粮于地”的具体体现之一，也有不少来自基层政府的有益经验和创造性探索，但随着国内外形势变化，也面临着很多新情况和新问题，亟待进行制度优化。
耕地占补平衡制度实施以来，有效减缓了耕地“非农化”态势，保障了经济社会发展的合理用地需求，支撑了稳增长重点建设项目及时落地，提高了土地资源利用效率。地方政府积极探索耕地占补平衡制度与高标准农田建设有效衔接，为耕地占补平衡制度的有效落实提供了有益借鉴。而与此同时，受建设占用和生态退出双重挤压，耕地后备资源相对匮乏，持续“占补平衡”愈发艰难。有的地方补充耕地“低质量、轻生态”，加剧了粮食安全和生态安全双重风险。有的地方补充耕地验收偏重于数量，后期跟踪监督管护没有跟进，存在失管抛荒现象。同时补充耕地质量评价标准尚不统一，导致耕地保护管理与质量评定“相互打架”，相关部门职能重叠、效率低下。对新增耕地指标交易的收益分配缺乏制度约束，造成农村土地财产隐性流失，补充耕地指标的收益应归谁所有以及收益如何分配的问题有待进一步制度化与规范化。
加快完善优化耕地占补平衡制度，要坚持最严格的耕地保护制度，确保新增建设用地不占或尽量少占耕地。一是切实加强规划计划管控，最大限度约束建设占用耕地。给予省级政府更大耕地占补平衡约束和压力，从严核定新增建设用地规模，控制建设占用耕地特别是优质耕地。坚持“以补定占、先补后占、占近补近、占优补优”要求，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限；实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划，间接减少耕地占用。二是严格保护永久基本农田，避免被随便占用。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；一般建设项目不得占用永久基本农田，确需占用永久基本农田的重大建设项目必须踏勘论证和报批报审。三是大力推进节约集约用地，缓解建设占用耕地压力。全面清理处置批而未用土地，深入推进建设用地二级市场改革和城镇低效用地再开发，提高存量建设用地资源配置效率；推广应用节地技术和节地模式，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长。
加快完善优化耕地占补平衡制度，要创新思维方式，以改革的办法优化调整耕地占补平衡制度，构建可持续耕地保护新格局。一是建立健全耕地产能评价制度，在保证生态不恶化的前提下，既要“数量平衡”又要“产能平衡”，由以后备资源开发为主转向以土地整理和土地复垦为主，通过改造中低产田，提高耕地质量等级。二是将高标准农田建设的新增耕地作为补充耕地主渠道，是“占优补优”的需要和更好选择。同时，采取“占一补一”（非农建设项目占了多少亩优质耕地就补建多少亩高标准农田）的方式，试行非农建设用地项目补充耕地与高标准农田建设任务挂钩制度，着力解决目前高标准农田占比不高、建设投入不足问题。三是探索省域范围内耕地占补平衡，在县域自行平衡为主、市域调剂为辅的基础上，以国家适度统筹占补为补充，建立全国统一的补充耕地指标交易平台，将补充耕地国家统筹规模申请与批准、建设项目占用、补充耕地落实等情况纳入平台管理。四是建立全国统一的耕地质量评定标准和补充耕地部门联合审查制度，出台新增耕地部门联合验收条例办法，避免补充耕地垦而不用、垦而劣用的情况发生。五是建立补充耕地经济补偿机制，将补充耕地的后续质量建设费用纳入耕地占用成本，向新开垦耕地的所有权人和使用权人在一定时期内发放“耕种和管护补助费”。六是做好占用耕地与补充耕地规划建设统筹，全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层必须“应剥尽剥、能覆尽覆”，主要用于补充耕地的质量建设。超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，可用于现有一般耕地或复垦耕地表层，以提高耕地质量。
加快完善优化耕地占补平衡制度，逐步完善耕地占补平衡事前、事中、事后监管体系，不断提高监管效能。事前多措并举规范制度。强化建设用地预审和规划审查，严格执行“以补定占、先补后占”的政策规定，禁止“先占后补”。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。除国家重大工程建设需要外，禁止占用10年内建成的高标准农田；尽量占用低等级耕地，扭转优质耕地过快减少态势。事中“两手抓”加强监控。一手抓新增耕地数量、质量监测。重点推进关键环节新增耕地核定工作，实行部门联合开展补充耕地验收评定和“市县审核、省级复核、社会监督”机制，确保补充的耕地数量相等、质量相当、产能不降。另一手抓新增耕地生态监测。将生态环境保护理念贯穿土地整治项目管理中，构建新增耕地生态安全警示系统。事后双管齐下强化问责。一方面，建立健全耕地保护责任目标考核与领导干部综合评价考核、生态文明建设目标评价考核、粮食安全生产责任制考核等相关考核联动的机制，严惩耕地占补平衡实施中违法违规行为，落实耕地保护责任。另一方面，强化耕地管护，建立健全新增耕地后续利用与跟踪管理机制，开展土壤改良和地力培肥，持续提升耕地质量等级，同时落实耕作主体，严防新增耕地撂荒弃耕、“非农化”或“非粮化”。
（作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）
